Общество и власть

Содержание:

Проблема территорий общего пользования. (20.04.06).

Предисловие редакции : В продолжение материала о проблеме зеленых насаждений общего пользования в связи с утверждение нового Генерального плана С.-Петербурга публикуем аналитическую записку Павла Никонова, которая может быть интересна как специалистам, так и посетителям сайта, серьезно интересующихся проблемами землепользования.

ПРОБЛЕМА ТЕРРИТОРИЙ

ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ



Павел Никонов

Директор

бюро межевания городских территорий

ЗАО «Петербургский НИПИГрад»


ПРЕДПОСЫЛКИ:



Конструкция любого города состоит из двух классов недвижимых имуществ:


    1. индивидуального пользования (объекты, которыми пользуются ограниченный круг лиц);

    2. общего пользования (объекты, которыми пользуются неограниченный круг лиц);


В состав имуществ индивидуального пользования входит как частные, так и государственные, и муниципальные имущества (от личной квартиры, до завода или гос. учреждения).

Объекты общего пользования составляют инфраструктуру города, и с определенной точки зрения справедливо утверждение о том, что именно они, и только они, и есть сам город.

Действительно, покинув пределы своей личной недвижимости, мы сразу же оказываемся в пределах объекта общего пользования.


Это, прежде всего улица. Двигаясь по ней, переходя площадь, сворачивая в переулок, мы перемещаемся с одного объекта общего пользования на другой.

Объекты индивидуального пользования только окружают нас своими фасадами, но вовнутрь пускают крайне неохотно, выборочно и лишь с определенными и разрешенными для каждого случая целями.

Система объектов общего пользования это именно та часть города, которая является практически единственным объектом внимания Администрации города в части всех его законных хлопот в области содержания и развития городской недвижимости.


Тем не менее, в российском законодательстве определения родового понятия «объект общего пользования», как элемента системы города не существует. Что же касается того, что по природе вещей кроме много чего прочего входит в состав этого понятия, в Земельном кодексе есть одно упоминание о «Земельных участках общего пользования» (ст. 85 ЗК РФ).

Упоминание (но уже земельных участков общего пользования) имеется так же в статье 262 Гражданского кодекса РФ, так же не раскрывающего определение данного термина.

В Градостроительном кодексе есть единственное во всем законодательстве определение термина «Территории общего пользования» и упоминается термин «Автомобильная дорога общего пользования».


В Жилищном кодексе такие понятия не упоминаются вообще. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» нет ни территорий, ни земельных участков общего пользования, но упоминаются «Земли общего пользования», опять же «Автомобильная дорога общего пользования» и «Места общего пользования».


Что же касается того, что предметно имеется в виду, Градостроительный кодекс в своем определении термина «территории общего пользования» раскрывает его так: «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары)». То есть территории, занятые общественными коммуникациями. Это уточнение дано косвенно – раскрыто в скобках. Не понятно, исчерпывающий ли это перечень.


В прежней редакции ГрадКодекса этот термин определен точно таким же косвенным способом, только перечень несколько длиннее: территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами.

В Земельном Кодексе говориться не о территориях, а об земельных участках общего пользования: Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами… Но опять же и здесь нет прямого толкования, а только все то же косвенное с помощью незакрытого перечисления. В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» названные объекты просто упоминаются, но никак не раскрываются.

Более того, имеют хождение термины, подобные по звучанию, но абсолютно иного смыслового содержания: «железнодорожный путь общего пользования», «судоходный путь общего пользования», «пристанские участки общего пользования», «автозаправочная станция общего пользования» и подобное. В том числе, в законодательстве имеются и следующие определения: «Места общего пользования - крытые и открытые склады, а также участки, специально выделенные на территории железнодорожной станции, принадлежащие железной дороге и используемые для выполнения операций по погрузке, выгрузке, сортировке, хранению грузов, багажа, грузобагажа» (Закон РФ Транспортный устав железных дорог Российской Федерации Принят Государственной Думой 19 декабря 1997 года). Вот такое терминологическое разнообразие.

Вслед за отсутствием внятного определения нет и объяснения того, что делает территорию, или землю, или место, или земельный участок объектом общего пользования, и как определить, что объект относится к общему пользованию (нет критериев), кто, что и чем закрепляет этот его статус. Эта неопределенность имеет казусные последствия. Например, опираясь на Земельный и Градостроительный кодекс, иные толкователи выводят, что такие объекты как парки и сады объектами общего пользования не являются, а только скверы и бульвары.

Вторые же, ссылаясь на нормы статьи 226 Гражданского кодекса, утверждают что, если земельный участок не закрыт для общего доступа, не огражден и рядом не висит вывеска «Вход запрещен», то все это и есть территория общего пользования «априори».

К этому следует добавить, что термин «территория или земли общего пользования» широко применяются всуе в довольно узких контекстах решения локальных практических задач. Например, на официальном документе - плане земельного участка, сформированного среди пустыря, в качестве указания на то, с чем соседствует данный земельный участок, нередко можно увидеть: «земли общего пользования», хотя по факту это просто пустырь. Понятно, что технический исполнитель такой надписи просто с ее помощью вышел из затруднения, не зная, что это за территория в действительности.


Следует также указать на то, что в Земельном кодексе РСФСР земли общего пользования входили в состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов (ст. 71).


К ним относились (ст. 76): «Земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, и других земель, служащих для удовлетворения нужд города, поселка, сельского населенного пункта ». Кроме того, относительно земельных участков для дачного, гаражного и жилищного строительства сказано (Ст. 80): «Земли для кооперативного дачного и гаражного строительства состоят из земель общего пользования, находящихся в пользовании дачно-строительных и гаражно-строительных кооперативов (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287)


К землям общего пользования относятся земли, занятые охранными зонами, дорогами, проездами, другими сооружениями и объектами общего пользования. На земли общего пользования местными Советами народных депутатов соответствующим кооперативам выдается документ, удостоверяющий право на землю (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287).»


Следует также указать на следующую норму Земельного кодекса РСФСР, аналога которой явно не хватает в существующем законодательстве:


«Статья 74. Обязанности по благоустройству земельных участков в городах, поселках, сельских населенных пунктах

Городские, поселковые, сельские Советы народных депутатов проводят комплекс необходимых работ по благоустройству и озеленению земель городов, поселков, сельских населенных пунктов. Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны сохранять зеленые насаждения в соответствии с правилами, устанавливаемыми городскими, поселковыми, сельскими Советами народных депутатов, а также поддерживать закрепленную за ними территорию в должном санитарном и противопожарном состоянии».


Благодаря тому, что в предыдущем Градостроительном кодексе (ст. 59), имелась фраза: «Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится», практически все объекты общего пользования, имеющиеся в поселениях РФ, остаются без установленных границ своих земельных участков. Тем более нет никаких реестров таких объектов.


Полное отсутствие документов, указывающих на то, что объект является объектом общего пользования, служит тому, что нет возможности опротестовать в суде предоставление земельного участка под застройку в пределах объекта фактического общего пользования или вообще взамен него. Но проблема еще и в том, что суды не признают такого права, как право гражданина на объект общего пользования.


То есть, если на вопрос: «в чем состоит нарушение ваших прав?», ответить «Отчуждение из общего пользования без моего согласия объекта, на который распространяется мое право общего пользования», то такой ответ судом не будет принят, что эквивалентно приговору суда о том, что право общего пользования не является твоим, или вообще не является правом граждан. Так что даже если суд и посчитает объект объектом общего пользования, то и в этом случае отклонит любые персональные претензии на ущерб, вызванный отчуждением из общего пользования этого объекта.


Сразу хочу прояснить свою позицию. Говорить следует не о территориях, земельных участках и прочем общего пользования, а об объектах общего пользования и о системе объектов общего пользования, которую посредством государственных и муниципальных институтов, должно содержать и развивать городское сообщество. Всякий такой объект есть определенная вещь. Территория или земельный участок есть лишь некая подоснова этой вещи. А вещью является, например сад, парк, дорога. И сооружение вроде виадука. И встроенное помещение вроде общественного туалета. И есть необходимость законодательно установить круг объектов, входящих в эту систему.

Этот закон должен определять минимальный набор объектов общего пользования, которым город берет на себя обязательство благоустраивать территорию всего города, и те объекты, которыми определенные территориальные сообщества могут дополнительно благоустроить свою территорию. Этот закон должен был появиться еще до того, как многие объекты общественной инфраструктуры город пустил в приватизацию (те же общественные туалеты).


В этом смысле принятие закона «О зеленых насаждениях общего пользования» есть ошибка.


То есть, по существу это закон о системе общего озеленения города, в том числе и посредством частного озеленения. Понятие «объект общего пользования» получило очередной виток терминологической путаницы.


В период обсуждения проекта нынешнего Градостроительного кодекса, я писал в штаб по его разработке, указывая на то, что в Кодексе явно не хватает значительного раздела, посвященного системе объектов общего пользования города, указывая именно на то, что эта система собственно и есть город.


На тот момент даже отдельного определения понятию «Территория общего пользования» не было. Это понятие использовалось только как вспомогательное для определения понятия «Красная линия». И сейчас во всем тексте Градостроительного кодекса это понятие используется пару раз и то по касательной, то есть в каком-то текущем контексте.

Я обратил внимание на то, что из того, как было дано определение понятия «Красная линия», вытекает, что будто внутри территории квартала объектов общего пользования нет в принципе.

Возможно, авторы кодекса сознательно придерживались этой позиции. Во всяком случае этим возможно объясняется то, что в перечне объектов общего пользования есть бульвары и скверы, но нет садов и парков – бульвары и скверы составляют элементы уличного озеленения, в то время как сады располагаются внутри кварталов, а парки вообще могут составлять целый квартал и даже несколько кварталов.


Первые опыты работ в соответствии с новым Кодексом уперлись в тот же вывод, и неожиданно это привело к общему убеждению, что при разработке проектов межевания вся территория квартала без остатка должна быть разнесена между объектами личного недвижимого имущества без каких-либо элементов внутриквартального общего пользования.

Здесь, на питерском уровне я продолжал настаивать на том, что такие объекты в кварталах должны быть, например, микрорайонные сады. На это мне отвечали: таких действующими градостроительными номами не предусмотрено. И это действительно так. Микрорайонный сад, как элемент жилого квартала присутствовал в старых нормах, но когда стали строить высокие (9 и более этажей) дома, то возникла потребность более свободно расставлять дома по территории.


Это «съело» возможности по выделению конкретного пятна под конкретный сад, но позволило всю незастроенную между домами территорию рассматривать как перманентный сад.

А понятие «микрорайонный сад» исчезло. Хотя в кварталах, построенных по более ранним нормам они, видимо, есть.


Далее произошло признание наличия внутри кварталов объектов общего пользования. Этому способствовали комментарии авторов Кодекса, которые «открыли» петербургским коллегам глаза на то, что красная линия – это не только граница территории квартала, но и граница внутриквартального проезда, выделяемого в самостоятельный объект, и граница микрорайонного сада и тому подобных объектов.


Однако как установить, наличие, например, микрорайонного сада, как специально созданного, а не случайного объекта? Дело в том, что благоустроенная озелененная территория может быть принципиально временно благоустроена и озеленена в ожидании того, что придет время строить объект, для строительства которого она зарезервирована. Работая еще в Ленжилпроекте, я сам не раз читал заключения на разборку ветхого дома с целью его восстановления слова: «территория после сноса здания на период до начала строительства подлежит временному благоустройству и озеленению». Это имело место, как в исторической части города, так и в микрорайонах новостроек. Только там таким же образом резервировалось пятно под строительство объекта, который был запроектирован в составе проекта застройки, но не был во время построен.


Судить о наличии сада в микрорайоне (ведь никто его никакими границами не оконтуривал и на учет в этих границах не брал), с относительным успехом можно было бы, глядя в проекты застройки кварталов, в его раздел проекта благоустройства, читая его записку с балансом территории и экспликацией объектов. Но архив этих проектов когда-то хранился в ГЛАВ УКСе. После метаморфозы УКСа в комитет по строительству архивы УКСа «чистили». По некоторым сведениям архив проектов застройки уничтожили за ненадобностью, по другим – просто не могут найти.


Теперь, когда надо обратиться к проекту застройки какого-нибудь квартала, обращаются в ЛенНИИПроект, организацию, которая разрабатывала эти проекты и сохранила свои архивные экземпляры.

Естественно, дать ознакомиться с ними, или не дать – дело дирекции ЛенНИИПроекта, поскольку это теперь частная организация. То есть возник юридический казус – правовые документы, являющиеся носителями прав граждан, находятся в собственности частного лица (все равно что, если бы мой паспорт был чей-то собственностью).


Судить о внутриквартальном проезде общего пользования еще сложнее – выделение его в самостоятельный объект возможно только в контексте разработки проекта планировки квартала, который докажет необходимость и целесообразность этого выделения – ведь ему возможна альтернатива в виде сервитута. То есть таких проездов, которые можно было бы просто взять и «поднять» с карты города просто нет.


Но и границы садов тоже просто взять и «поднять» с топографической карты совершенно не возможно, что весьма красноречиво продемонстрировал опыт разработки приложения к закону «О зеленых насаждениях общего пользования».

Причина в специфической планировки жилых кварталов период государственной собственности на землю. Максимум, что возможно более или менее корректно сделать – указать на наличие сада и на пятно его дислокации, а границы возможно установить только в контексте проекта планировки и межевания.

То есть, даже если учесть заранее наличие сада в квартале, надо специально указывать о необходимости уточнения (установления) его границ, а, следовательно, и площади в составе проекта планировки и межевания, имея ввиду и возможность того, что такой сад окажется в составе земельного участка какого-нибудь отдельного объекта недвижимого имущества и общее пользование им будет достигнуто посредством сервитута.


Однако сады, проезды, автомобильные стоянки, детские и спортивные площадки – не самое болезненное место в этой теме. Есть проблема, состоящая из отсутствия границ улиц города, то есть красных линий в старом их понимании. Для ряда районов их нет вообще. Например, для центральных. Вообще красные линии всегда были продуктом проектов детальной планировки. Иногда их разрабатывали «по месту» и утверждали приказом Председателя ГЛАВАПУ. Таковых, разработанных в советский период, для центральных районов практически нет. Как следствие нет и красных линий.


Наши юристы разводят руками и говорят о том, что для этих районов по чисто формальным основаниям надо разрабатывать проекты планировки. Что звучит издевательством, поскольку градкодекс определяет объемы такого проекта и не предусматривает выборочную его разработку, например, только в части красных линий. То есть требует разработки и экологических, и инженерных разделов, и разделов ГО ЧС и транспортной схемы и прочего при том, что никто никаких мероприятий по реконструкции квартала не предусматривает, а хочет только установить границы своего земельного участка.


То есть, если проект просто межевания для территории квартала может стоить 200-300-500 тысяч рублей и разрабатываться за 1,5-2-2,5 месяца, то проект планировки стоит 1,5-2,5-5 миллионов рублей, разрабатывается минимум 6 месяцев и год согласовывается. При этом добытые им результаты в большей части не имеют никакой практической реализации и обречены просто лечь на полку и покрыться пылью. И это все от того, что наши юристы считают, что проектов планировки, на основании которых были бы установлены красные линии этих кварталов, не существует.


Я говорю им: как же? Ведь были же планы Еропкина, Трезини и прочих, на основании которых эти кварталы возникли и застроены. Ну и что – отвечают и пожимают плечами, - мы не признаем эти проекты градостроительной документацией…


Что до красных линий в других районах, то положение ничуть не лучше. Дело в том, что мало их запроектировать в проекте детальной планировки, надо еще вынести в натуру, сделать исполнительскую съемку и взять «на дежурство». То есть на такой учет, при котором сведения об учтенном объекте всегда находятся в актуальном состоянии – все уточнения, изменения, корректировки точно учитываются. Но такая система существовала в Ленинграде только до какого-то момента 80-х годов. Потом ей уделяли мало внимания.


Кроме того, персоналии, ведущие этот учет (отдел «дежурного плана» КГА) всячески способствовали «тайнонизации» своего фонда. Частично это объяснялось «секретностью». Но на деле они, скорее всего, отнеслись к нему как к личному ресурсу своего карьерно-коммерческого благополучия. В итоге, в государственной учетной системе градостроительного кадастра вместо красных линий лишь их приблизительный, примерный образ, и то далеко не всех. То же и в земельном кадастре. КЗР и З формирует земельные участки весьма приблизительно учитывая их.


Нередко между красной линией и земельным участком, выходящим на нее, остается щель «ничьей земли», нередко такой земельный участок выходит за красную линию. Есть многочисленные примеры выделенных земельных участков полностью или значительной частью фактически на территории улицы. На территории улиц высовываются не только земельные участки, но и здания.


Этому есть примеры и в исторической части города, что может быть демагогически оправдано отсутствием «де-юре» красных линий (например, новый корпус одного из банков между домами 2 и 4 по Тележному переулку вылез за красную линию метра на 2, хотя земельный участок еще не оформил). Есть такие примеры и в других районах. Есть основания считать, что фонд красных линий, хранимых в «Дежурном плане» используется весьма своевольно.


Дело в том, что красные линии могут быть как проектными, так и реализованными. В результате различных событий текущей проектной жизни на один и тот же участок территории могут быть разработаны и учтены разные варианты красных линий, то есть при необходимости в зависимости от задачи могут быть предъявлены в качестве действующих те или иные варианты красных линий. Что видимо и делалось в последний период, а деятельность по скрупулезному дежурству не велась. Там скопились и действующие красные линии, и давно отмененные и красные линии из неутвержденных, заброшенных проектов детальной планировки, и локальные видоизменения и множество линий из давно умерших проектов, которые без сомнения уже не будут реализованы никогда, но гражданам продолжают выдавать их, требуя, чтобы они разрабатывали проектную документацию с учетом их.


Предложения оцифровать материалы этого фонда и организовать их современный упорядоченный учет, встретили крайнее сопротивление и захлебнулись. Недавно отдел Дежурного плана передал в состав ГУ НИЦ Генплана (ранее – бюро дежурного плана), что весьма странно, так как это ГУ занимается практически коммерческой проектной деятельностью, такой же точно как и другие, но частные проектные организации, и того и гляди «отплывет» в самостоятельное плавание.


При разработке Генплана несколько раз были попытки получить сводный план красных линий. Но нет – глухой отказ. Локально поинтересоваться – пожалуйста, но не более.

Есть мнение, что это, во-первых, из-за боязни публично обнаружить бардак в таком чувствительном для города месте, во-вторых, не желание расстаться с монополией на информацию, которая по самой своей природе должна быть публичной.


В итоге генеральный план без красных линий!

 

Добавьте Ваш комментарий :

Ваше имя:  (обязательно)

E-mail  :  (не обязательно)

ОБЯЗАТЕЛЬНО - введите символы с картинки - цифры и латинские буквы.
Регистр не имеет значения - вводите маленькие буквы.
Цифра ноль - всегда перечеркнута.
Если не можете прочесть - перезагрузите страничку.

This is a captcha-picture. It is used to prevent mass-access by robots. (see: www.captcha.net)   



 

Rambler's Top100 page counter

© terijoki.spb.ru 2000-2016 Использование материалов сайта в коммерческих целях без письменного разрешения администрации сайта не допускается.